Autoroutes : quel bilan tirer des concessions ?

Autoroutes : quel bilan tirer des concessions ?

8 avril 2021

Par Florent Fonsalas

Le sujet des autoroutes est un marronnier de l’actualité médiatique française. « Privatisation », coût pour les usagers, enrichissement des sociétés concessionnaires… autant de poncifs qui, étrangement, ne touchent pas les autres systèmes concessifs du quotidien, comme l’électricité ou les télécommunications. A l’aune des critères ayant guidé le développement du système autoroutier français depuis les années 1950, force est pourtant de constater que le système concessif est probablement le mode de gestion le plus adapté à certains projets d’envergure. 

A l’origine des concessions, un recours au privé pour pallier les limites de l’administration

Dans son rapport quinquennal publié en novembre 2020, l’Autorité de régulation des transports (ART) met en garde: « le secteur des autoroutes concédées, et partant, les choix des pouvoirs publics relatifs à ces infrastructures, font, depuis toujours, l’objet de nombreux débats et controverses dont les arguments peuvent parfois, faute d’un niveau d’information suffisant, manquer de rationalité. Il importait donc qu’un éclairage indépendant, fiable et circonstancié puisse être apporté sur ce secteur. » Le résultat de ce travail de pédagogie effectué par le régulateur est, en substance, un satisfecit général décerné au système concessif. 

Au milieu des années 1950, la France ne compte que 80 km d’autoroutes, contre plus de 500 km en Italie et plus de 3 000 km en Allemagne. La banalisation de l’automobile, le projet de désenclavement des territoires et l’objectif d’insertion de l’économie française dans l’espace européen en construction poussent les autorités à développer le transport autoroutier. Au cours des décennies qui suivent, plusieurs modèles de développement vont être expérimentés par l’État. 

Face à l’ampleur de la tâche, le législateur se réserve dès le départ des marges de manœuvre financières. Au principe de gratuité des autoroutes, posé par la loi du 18 avril 1955, il adosse prudemment la possibilité d’un financement par péage « dans des cas exceptionnels. » La « gratuité » des autoroutes n’étant que l’appellation pudique du financement par l’impôt, le financement par péages va rapidement s’imposer, ancrant le principe de justice fiscale de l’utilisateur-payeur.

Les péages autoroutiers étaient initialement gérés par des sociétés d’économie mixte, au sein desquelles la partie publique était majoritaire. Ce mode d’administration s’est toutefois rapidement révélé inadapté, le développement d’un service public autoroutier ambitieux ne pouvant se faire dans le cadre de sociétés concessionnaires aux capacités financières limitées. L’État décide alors de libéraliser le service public autoroutier afin de trouver de nouveaux moyens de financement. Diverses réformes, oscillant entre libéralisation et retour à un contrôle accru de l’administration, ont abouti au système actuel. Avec, pour ligne directrice, l’ambition « d’élargir les capacités financières des sociétés concessionnaires [d’autoroutes (SCA)], tout en maintenant la tutelle de l’État, garant du bon fonctionnement du service public autoroutier. »

L’économie générale du système concessif autoroutier français peut ainsi être évaluée à l’aune de ces trois critères : développement des infrastructures autoroutières, élargissement des capacités financières des SCA, et contrôle du bon fonctionnement du service public autoroutier. Qu’en est-il réellement aujourd’hui ? 

Un réseau dense et bien entretenu

L’ART énumère dans son rapport cinq avantages inhérents au système concessif pour l’État : une mission globale favorisant une approche intégrée des projets sur une longue durée, des montages qui favorisent la rencontre des compétences privées et des besoins publics, un transfert de risques important, des délais de réalisation plus courts, et un financement des ouvrages concédés mobilisant des règles de financement plus souples que celles régissant les finances publiques.

Ces avantages se sont traduits dans les faits. La France a plus que rattrapé son retard initial en matière d’infrastructures autoroutières : elle compte aujourd’hui 11 618 km d’autoroutes (dont 9 184 km concédés), contre 13 000 km en Allemagne, beaucoup plus peuplée, et 7 600 km en Italie, à la population équivalente. L’ART pointait  ainsi en 2018 le fait que « d’une part, les sociétés historiques ont continué d’améliorer et de renouveler leur réseau en application de leurs contrats et du plan de relance autoroutier ; [et que] d’autre part, le réseau concédé s’est étendu […]. » 

En plus d’être dense, le réseau autoroutier est bien entretenu. En 2018, toutes les SCA atteignent leur objectif de maintenir au moins 90% des chaussées en bon état, avec « une amélioration significative entre 2013 et 2018. » A titre de comparaison, l’état des chaussées en bon état dans le réseau non concédé s’élevait à seulement … 47%, comme mis en exergue dans un audit réalisé par deux cabinets suisses indépendants.

Des choix financiers adéquats ? 

Comme le rappelle l’ART dans son rapport, le contrat de concession d’autoroutes est un contrat global caractérisé par un transfert de risques important au concessionnaire, qui assume le risque économique de l’exploitation. Ce risque peut prendre différentes formes.

Pour financer le développement des autoroutes, les SCA se sont fortement endettées : 36,7 milliards d’euros en 2020. Cet endettement est concordant avec les prévisions de recettes liées à la fréquentation des autoroutes, qui demeure malgré tout aléatoire : il existe en effet d’importantes variations entre les flux prévisionnels de trafic routier et les flux réalisés. Le confinement instauré en mars 2020 pour lutter contre la propagation de la Covid-19 a ainsi provoqué une baisse du trafic estimée à 80%, pour une perte de chiffre d’affaires estimée à 2 milliards d’euros pour les SCA. Or ce « risque trafic » est intégralement assumé par les SCA…

Le choix de l’endettement, outre le fait qu’il fait reposer sur les seules SCA le risque financier du développement des autoroutes, est salué par l’ART. L’autorité rappelle qu’« en   choisissant   de   rester   très   endettées   tout   au   long   de   leur   contrat   de   concession,  [les   SCA] optimisent leur coût du capital […], le  coût  de la dette [étant] inférieur au coût des fonds propres. » Cette optimisation du coût du capital a des conséquences positives pour l’État, « en permettant d’accroître le prix de cession », ainsi que pour les usagers, les recettes du péage servant à rémunérer le capital dont le coût a été optimisé. 

Contrairement aux idées reçues, l’État n’a donc pas « bradé » les autoroutes lors de la privatisation des SCA en 2005. D’autant que la bonne santé financière des concessions est également la sienne : tout au long de la phase d’exploitation, l’État continue à percevoir 41% du coût du péage en impôts et taxes (plus de 4 milliards d’euros en 2018).

Des contrats concessifs très encadrés

En ce qui concerne le contrôle de l’administration sur le bon fonctionnement du service public autoroutier, celui-ci intervient à toutes les étapes de la vie de la concession. Contrôle des plans d’extension du réseau, du cahier des charges de construction, de la passation de marchés par les SCA, des tarifs aux péages, de la qualité du service autoroutier… Le régulateur va jusqu’à contrôler les résultats financiers des SCA afin de s’assurer que celles-ci ne bénéficient pas de taux de rentabilité qui pourraient être considérés comme trop élevés. Et l’ART de rappeler que le taux de rentabilité interne des SCA doit être évalué sur le long terme, c’est-à-dire sur l’ensemble de la durée de la concession ; et qu’il est en corrélation avec la forte dette contractée pour l’octroi de la concession – une dette qui, comme rappelé, a permis à l’État et aux usagers de bénéficier du meilleur coût possible de la concession.

Des points d’amélioration sont bien évidemment possibles. L’ART appelle par exemple à mieux contrôler les règles d’évolution des tarifs des péages : si cette évolution est limitée globalement, elle peut subir des aménagements locaux en vue d’adapter le coût du service aux spécificités de l’infrastructure. De même, l’un des points d’amélioration évoqué concerne la notion de restitution « en bon état » des infrastructures autoroutières à la puissance publique à la fin des contrats de concession. La perspective d’une restitution des infrastructures, qui s’évalue sur le long terme, nécessite la définition de critères plus précis.

En tout état de cause, ce ne sont que des aménagements à la marge, et non un changement de système, qui sont évoqués. Il apparaît aujourd’hui qu’un réseau autoroutier dense, évolutif, sûr, en bon état et à l’évolution des tarifs contrôlé par l’État n’aurait pas été possible en-dehors du système concessif tel qu’il existe aujourd’hui. Un rappel utile, à l’heure où le ministre délégué aux Transports, Jean-Baptiste Djebbari, indique être en «réflexion […] sur l’après-concession. »

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